Completando el ciclo de la transparencia y la rendición de cuentas

*Ensayo ganador del segundo lugar en el concurso sobre Transparencia y Rendición de Cuentas organizado por la Universidad Autónoma de Sinaloa (UAS) y el H. Congreso del estado de Sinaloa

Es innegable que tiene que tomarse en cuenta el contexto a la hora de diseñar e implementar una ley o una política pública, pero cuando todo indica que nuestros gobiernos no toman en cuenta esta máxima –la contextualidad- propuesta por los científicos sociales hace más de medio siglo, se vuelve necesario reiterarlo.

Al respecto de esto –ignorar los contextos- nuestros gobiernos han oscilado en dos direcciones: primero, aceptar que las medidas adoptadas no fueron pertinentes y conformarse con resultados ineficaces, esto porque tiene un alto costo político y económico aceptar el error. Segundo, intentar modificar el contexto de manera abrupta a través de medidas de choque o de impacto y que de igual manera poco se consigue pues “si se plantean cambios radicales, complejos y a ser implementados en poco tiempo, lo más probable es que la organización se adapte simulando cumplir, pero sin hacerlo efectivamente”[1] (Vergara, 2015, p. 23).

Ejemplos de estos equívocos los podemos encontrar en nuestro país. La adopción que se ha hecho del modelo educativo por competencias que originalmente fue diseñado e implementado en Francia, país que evidentemente tiene un contexto económico, político, educativo y social sumamente distinto al mexicano. O la implementación de medidas fiscales, con las que aumentó el precio de los productos altamente calóricos para disminuir la obesidad, pero no se toma en cuenta que el costo de mantener una dieta balanceada está muy por encima del ingreso per cápita de los mexicanos.

Esta misma situación ha vivido la transparencia y la rendición de cuentas en México, la implementamos en nuestro país sin considerar que el contexto no era el adecuado ya que “la transparencia [y rendición de cuentas] requiere, primero para existir y luego para funcionar adecuadamente una ciudadanía activa y participativa” (Merino, 2005, p .20) sólo así puede constituirse como una herramienta eficaz para el combate a la corrupción. En cambio, hoy están situadas en el contexto de una democracia formal, caracterizada por ciudadanos que sólo asisten a votar y no quieren saber más de política –a veces ni eso, como lo indican los altos índices de abstencionismo-[2].

Lo inadecuado del contexto ha propiciado que la transparencia y la rendición de cuentas no completen su ciclo –esto se explicita posteriormente-, por lo tanto han arrojado resultados nimios. Los estudios demuestran que el México en el que se oficializó la transparencia y la rendición de cuentas no es menos corrupto de lo que fue en el pasado y que por el contrario la corrupción ha ido creciendo.

Que la transparencia y rendición de cuentas no completen su ciclo se debe en gran medida a que una vez que se incorporó de manera oficial estos mecanismos democráticos al actuar de nuestros gobiernos[3] no han existido esfuerzos pertinentes, serios y persistentes para volver a los ciudadanos más participativos, y mucho menos por internalizar en la “conciencia colectiva”[4] el derecho a la información, como ya se ha internalizado el derecho a la educación o a la libertad de expresión.

El proceso para transformar a los mexicanos en ciudadanos interesados en el quehacer gubernamental y que por lo tanto hagan valer su derecho a la información es paulatino, los cambios culturales necesitan décadas para su concreción, pero precisamente por lo lento de este proceso es necesario empezar de inmediato. Además si a esta urgencia le agregamos los costos e implicaciones que tiene hoy día un fenómeno como la corrupción, el asunto ya se vuelve impostergable. Pues ciudadanos participativos y que hacen valer su derecho a la información vuelven exitosas la transparencia y la rendición de cuentas que como se explica posteriormente son procesos para combatir la corrupción.

El presente ensayo versa sobre la necesidad de que esto último se concrete -volver a los ciudadanos más participativos- para que el ciclo de la transparencia y la rendición de cuentas esté completo. Además propone una especie de fusión entre la rendición de cuentas horizontal y electoral propuesta por Guillermo O’Donell, que fortalecería una de las condiciones que se considera elemental para que una democracia persista, que es “la comprensión ilustrada” como la llama Robert Dahl. Ello también contribuiría a que el ciclo de la transparencia y rendición de cuentas esté completo.

“La transparencia [y rendición de cuentas] se ha[n] constituido en elemento central de las democracias representativas contemporáneas, ya que en su realización encontramos uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder [corrupción gubernamental]” (Ugalde, 2002, p. 7), estas son procesos que desmontan las condiciones que se consideran una prerrogativa para que sean posibles las prácticas corruptas. De acuerdo con Klitgard (2004), la corrupción necesita de tres condiciones para que pueda manifestarse, él la llama “la ecuación básica de la corrupción” que se compone por: el monopolio de la decisión pública –un solo individuo toma las decisiones-, la discrecionalidad –las decisiones se toman de manera discreta, arbitraria y no se publican- y la irresponsabilidad –los funcionarios no están obligados a dar cuentas y no pagan consecuencias por sus actos-.

En el caso de México –y en el de otros regímenes democráticos- el monopolio de la decisión ha quedado superado, gran parte de las decisiones requieren de un proceso para su aprobación la cual reside en última instancia en el Congreso de la Unión en donde existe el pluralismo. La transparencia desmonta la condición de discrecionalidad, pues las decisiones tienen que estar basadas en razones legales y congruentes, y esas razones y los recursos comprometidos en la decisión deben de exponerse de forma clara a la ciudadanía. Por su parte la rendición de cuentas, altera la irresponsabilidad, pues el funcionario tiene que rendir cuentas de su actuar a los ciudadanos y responder por ello, y si su proceder es considerado ilegal, arbitrario o estrafalario los ciudadanos denuncian ante las instancias correspondientes y manifiestan su rechazo hacia él o hacía el partido que representa en las elecciones, o también las instancias con jurisdicción en estos asuntos sancionan sin necesidad de denuncia.

Claramente en nuestro país estos dos mecanismos de control no han logrado su cometido, el México en el que se oficializó la transparencia y la rendición de cuentas no es menos corrupto que lo que fue en el pasado. De acuerdo con Transparencia Internacional, en el año 2000, México obtuvo en una escala del 1 al 10, una calificación de 3.3 en materia de integridad y honestidad; años después en 2011, la situación había empeorado: la calificación disminuyo a 3.0. En el estudio sobre “los índices de percepción de la corrupción” realizado también por Transparencia Internacional, México ocupó el lugar 103 en el año 2014, cuando en los informes anteriores de los años 2004 y 2006 aparecía entre los sitios 65 y 70. En el año 1994, latinobarómetro reportó que el 84 por ciento de los mexicanos desconfiaba de los partidos políticos y de los diputados, al cabo de 10 años, “la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20%” (INE, 2013, p.127)

¿Por qué después de dos décadas de incorporada de manera relevante la rendición de cuentas al actuar de nuestros gobiernos y más de una década de oficializada la transparencia, la corrupción gubernamental no ha disminuido y por el contrario ha aumentado? ¿Por qué con la implementación de la transparencia y la rendición de cuentas no se han cumplido los vaticinios de los académicos y teóricos qué veían en estos procesos una manera de generar gobiernos más confiables, transparentes y honestos?

La razón la encontramos en que estos procesos se dan de manera incompleta. Para que la transparencia y la rendición de cuentas se constituyan como una herramienta eficaz para el combate a la corrupción, deben de cumplir según Ugalde (2012) un ciclo compuesto de tres actos:[5] primero, debe haber gobernantes que rinden cuentas de manera constante y coloquen en la “vitrina pública” información sobre sus acciones; segundo, los gobernados deben exigir cuentas pues “es indispensable que los ciudadanos no solamente obtengan el derecho de acceder a la información sino que la utilicen cada vez más” (Merino, 2005, p. 79) sería infructuoso que transparentáramos la “caja negra” en la que opera el gobierno si no hay espectadores fuera que se interesen por ver lo que sucede en su interior; tercero, deben existir sanciones para los funcionarios que incumplan con su obligación de brindar información.

El ciclo de la transparencia y rendición de cuentas está incompleto en nuestro país y las razones son las siguientes: primero, existen funcionarios que evaden la responsabilidad de rendir cuentas y de informar a la ciudadanía, como afirma el jurista mexicano Carbonell: “la desaparición, falsificación o declaración de documentos inexistentes son cada vez más comunes en dependencias de gobierno que buscan no dar a conocer la información que solicita la población y que debe de ser pública” (Carbonell, 2011)

Segundo, el ciclo está incompleto porque no existen sanciones para los funcionarios que incumplen con esta obligación, tampoco cuando emiten información incompleta u opaca, el Instituto Nacional de Acceso a la Información y las Comisiones Estatales para el Acceso a la información pública se limitan a realizar apercibimientos y recomendaciones. Ejemplo de esto lo constituye Sinaloa pues de las quince violaciones que se presentaron a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa en el periodo del 2003-2012 las sanciones consistieron amonestaciones privadas y apercibimientos privados.[6]

Tercero, el ciclo está incompleto también porque en lo general, los ciudadanos no exigen cuentas, lo hacen en su mayoría los estudiosos del tema, por ejemplo en el 2014 casi la mitad de los solicitantes de información declararon pertenecer al ámbito académico, de acuerdo con el “Informe de Labores del Instituto Nacional de Acceso a la Información 2014”. Esto último –que en su mayoría sean los estudiosos del tema quienes hacen valer su derecho a la información- propiciado en mayor medida porque no estamos en el contexto de una ciudadanía participativa, los ciudadanos por lo general no quieren saber de política y mucho menos vigilar que cosas hacen o deshacen sus gobernantes. Lo cual es un síntoma de otros males mayores como lo son los bajos índices de escolaridad y bajos ingreso per cápita –que como se cita más adelante son factores determinantes para propiciar la participación-.

Al respecto de este planteamiento es pertinente enunciar las siguientes interrogantes: ¿cómo propiciar qué el contexto en el que está inmersa la transparencia y la rendición de cuentas se convierta en un contexto caracterizado por una ciudadanía activa y participativa y qué por ende haga valer su derecho a la información? Y ¿a qué tipos de sanciones deben ser acreedores los funcionarios qué no cumplan esta obligación y quién debe aplicarlas?

En este sentido, se plantea que el funcionamiento de una sociedad está determinada por una variedad de factores, pero a pesar de esas múltiples influencias estas se conjuntan y arrojan características precisas, sobre la nuestra los hechos presentes y los estudios al respecto anuncian que: “en comparación con otras sociedades latinoamericanas los mexicanos no son especialmente participativos” (INE, 2015, p. 72). De igual manera la “Encuesta Nacional de Valores Sobre lo que nos Une y Divide a los Mexicanos (ENVUD)” indicó que los mexicanos rara vez dedican tiempo para conocer sus derechos, informarse sobre asuntos públicos o inclusive hablar de temas políticos con otros. Mucho menos es posible esperar que los mexicanos hagan valer su derecho a la información.

Si la escaza participación está propiciado por diversas razones, este fenómeno debe atacarse desde una variedad de ámbitos, y sobre eso no se mencionará nada que no haya sido señalado por otros: los ámbitos desde los que debe atacarse esta problemática son el educativo y el económico.

Según el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) el promedio de educación en México es de 8.6 años que es equivalente a segundo año de secundaria, sin embargo, “no alcanza con completar la secundaria para tener más posibilidades de poseer capital relacional [participativo] o contactos de intermediación a derechos [podemos incluir aquí el derecho a la información]” (INE, 2015, p. 158). En cambio la participación se da “cuando un ciudadano cuenta con nivel preparatoria [o más]” (INE, 2015. P.157). Al relaciones ello de forma más clara con el derecho a la información, del total de solicitudes emitidas por los ciudadano solamente el 1.8 por ciento fue realizado por aquellos que su nivel educativo concluyó en la secundaria –que es el promedio en México- y el 90 por ciento de las solicitudes fueron realizadas por ciudadanos que tenían un nivel de escolaridad de preparatoria, licenciatura y posgrado esto según el “Informe de Labores del Instituto Nacional de Acceso a la Información 2014”. Por lo tanto, entre mayor sea el grado de estudios mayor incidencia de uso del derecho a la información. Esto indica que si se desea una ciudadanía participativa y que haga valer su derecho a la información parece necesario aumentar el promedio de educación en México, ubicarlo en el nivel preparatoria o más.

El reto adquiere modalidades titánicas, pues hoy el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) reporta que el 43 por ciento de los jóvenes entre 15 y 19 años no estudian y la razón que figura como la principal son las condiciones de pobreza que los obliga a abandonar la escuela. Esto indica que para incrementar los niveles de educación –y por ende los niveles de participación y el porcentaje de ciudadanos que hagan valer su derecho a la información- debe haber mejoras sustanciales en la condición económica de los mexicanos. Pues “quienes tienen mayores ingresos son personas más propensas a tener contactos o relaciones para la intermediación, logrando así mayor acceso a derechos [el derecho de acceso a la información]” (INE, 2015, p. 158). Es importante resaltar que el mayor número de solicitudes de información es realizado en aquellos Estados dónde los índices de pobreza son menores y hay mejores condiciones de vida, por ejemplo la mitad de las solicitudes de información hechas durante el año 2014 fueron realizadas por los habitantes del Distrito Federal, que tiene un índice de pobreza 28 por ciento[7] menor que la mayoría de los Estados. En cambio aquellos con mayores índices de pobreza –Guerrero (65 por ciento), Michoacán (59 por ciento), Hidalgo (54 por ciento)- suman en conjunto sólo el 1 por ciento del total de solicitudes de información realizadas durante el año 2014 esto según el “Informe de Labores del Instituto Nacional de Acceso a la Información 2014”

Paralelo al aumento de los índices de escolaridad y a las mejoras de calidad de vida, deben crearse estrategias que permitan construir un contexto donde el derecho a la información sea internalizado como algo valioso y común. La fundación “Chile Transparente” diseñó un conjunto de juegos educativos para promover virtudes cívicas[8] y, recientemente, el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey introdujo en todas sus licenciaturas una gama de materias destinadas a promover la legalidad. Algo similar es posible intentar en los diferentes niveles educativos, promover en las nuevas generaciones que además de su derecho a votar tienen el derecho de solicitar información y la obligación de sus gobernados de rendirles cuentas.

En este proceso es fundamental que los medios masivos de comunicación coadyuven, es innegable que estos –particularmente la televisión- son determinantes en la formación de la conciencia colectiva. Es necesaria una gran campaña de difusión, prensa, televisión y radio: sesiones de aclaración, distribución de panfletos, cine, cortometraje, comics. Una campaña con la que se logre internalizar este derecho, persistente e ingeniosa, en la que además se especifique qué tipo de información es la que los ciudadanos pueden solicitar enfatizando que sus gobernantes están obligados a brindárselas. Como diría Humberto Eco “son los medios los que enseñan a la gente como debe pensar” (Eco, 2015, p. 99).

Hasta el momento, se plantean aquí las líneas generales de una estrategia que contribuya a que uno de los elementos del ciclo de la rendición de cuentas esté completo –gobernados que piden cuentas-. Es momento de saltar a la siguiente: ¿qué sanciones deben existir para los funcionarios qué incumplen con la responsabilidad de rendir cuentas, no atienden las solicitudes de información o destruyen documentos y quién debe aplicarlas? Los encargados de las sanciones deben ser los ciudadanos, a través de su medio más común y conocido: el voto. Algo similar ya ha sido señalado por O’Donell, conceptualizándolo en la rendición de cuentas vertical-electoral, “que se refiere a las elecciones como mecanismo para estimular la responsabilidad de los gobiernos” (O’Donell, 2000).

Sin embargo, la manera en que hoy se realizan las campañas electorales –que son la antesala de las elecciones- en esta “civilización del espectáculo” –como la llamaría Vargas Llosa- son un aliciente para que funcionarios públicos que desempeñaron una administración que no fue transparente y no fue eficaz se haga del poder, pues “el éxito en las elecciones no se conquista por la probidad si no por la demagogia y el talento histriónico” (Llosa, 2015, p. 130). Hoy en las campañas electorales las ideas, los programas, los méritos y trayectoria de los aspirantes han sido remplazadas cada vez más por la mera publicidad y las apariencias. Lo que ha llevado a Sartori a afirmar que “la base de la información por las que las grandes masas deciden su voto es de una pobreza desalentadora” (Sartori, 2003, p. 105).

Es por ello que se requieren diseñar nuevas reglas en los procesos electorales para evitar que el voto de los ciudadanos tenga como base lo anterior mencionado y evitar también que la emisión del mismo hacia un candidato tenga esté determinado por las expectativas de cómo se desempeñaran en el futuro. En cambio, que el ciudadano al momento de acudir a las urnas tenga en mente el desempeño pasado de los candidatos. Se trata de que los funcionarios que aspiran a cargos de elección popular trabajen bajo un nuevo contexto de exigencia y que sean sujetos a la métrica de los índices y su actuar sea expuesto a la luz del sol. En suma, es la clásica idea de que si queremos mejorarlo hay que medirlo; estas nuevas reglas propuestas consisten en que el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) realicen una evaluación del desempeño –siendo esto un ejemplo de la llamada rendición de cuentas horizontal- de los candidatos de acuerdo a su accionar en la función pública que detentaron antes de saltar a las elecciones, emitiendo que estos son “transparentes”, “medianamente transparentes” o “poco transparentes”. Para la asignación de estos calificativos se tomarían cómo criterios de evaluación: el número de solicitudes de información atendidas, el grado de satisfacción de los usuarios respecto a la información que se les brindó,[9] el número de recursos de revisión a los que fueron sometidos; esta información sería proporcionada por el INAI. Para establecer que porcentaje de los criterios de evaluación es necesario cumplir para ser acreedor de alguna de estas tres clasificaciones es necesaria una amplia discusión entre académicos, líderes de opinión, funcionarios públicos y representantes de los partidos políticos.

A su vez, la asignación de estos adjetivos debe hacerse público en los eventos oficiales –debates electorales- También la dinámica de las campañas propiciaría que estos calificativos se conocieran, pues los candidatos se ufanarían de haber sido acreedores del reconocimiento de funcionarios transparentes y evidenciarían a sus contrapartes si estos no fueron calificados de la misma manera.

De llevarse esto a su ejecución se brindaría a los ciudadanos lo que Robert Dahl (1997) llama una “comprensión ilustrada” que es uno de los cinco criterios que según este autor debe satisfacer un sistema para que sea considerado democrático y que consiste en: “dentro de los límites razonables en lo relativo al tiempo, todo miembro debe tener oportunidades iguales y efectivas parar instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles” (Dahl, 1997, p. 38).

Estas medidas propuestas no impiden en su totalidad que lleguen al poder funcionarios deshonestos, pero si pueden ser una razón más contundente para que los funcionarios empiecen a actuar de manera honesta y los ciudadanos tendrían bases más sólidas -“comprensión iustrada”- para decidir por quien emiten su voto. Haciendo así de las elecciones un proceso que realmente estimule la responsabilidad de los gobiernos como lo señala O’Donell en su conceptualizacón sobre la rendición de cuentas vertical-electoral.

La elección de un candidato tiene implicaciones inimaginables, como diría Bertolt Bretch “el costo de la vida, el precio de las alubias, del pan, de la harina, del vestido, del zapato y de los remedios dependen de decisiones políticas. De ahí nacen la prostituta, el menor abandonado” (Bretch, 1970) Siendo esto tan determinante es justo y necesario que se amplién las referencias de los ciudadanos, pues “la información es necesaria para tomar decisiones adecuadas y pertinentes a las circunstancias” (Simón, 1976).

Hace varios años que se superó el debate de si los gobiernos debían de rendir cuentas y ser transparentes. Hoy la cuestión es ¿qué debe hacerse para conseguir que la ejecución, la puesta en práctica de estos procesos sea exitosa? En este sentido, los gobiernos no se vuelven transparentes de manera espontánea y sería imposible que estos se transformaran si no existiera una masa crítica de ciudadanos que opine, evalúe y juzgue el quehacer de sus funcionarios. Una sociedad con derecho a la información no puede constituirse sólo sobre la existencia de leyes que sustenten este derecho, estas sin duda son indispensables, pero es necesario pensar este derecho en términos de educación de los ciudadanos, de la responsabilidad de nuestro gobierno de generar las condiciones para que los ciudadanos se constituyan como sujetos autónomos, informados y participativos, que es el tipo de ciudadanos que reclama con urgencia nuestro país.

Bibliografía

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[1] Un ejemplo de esto lo constituye la “Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013/2016” implementada por el gobierno de España. La cual introduce quince medidas de choque o de impacto. El documento completo puede verse en: http://www.empleo.gob.es/es/estrategia-empleo-joven/descargas/EEEJ_Documento.pdf [2]El Instituto Nacional Electoral (INE) reportó un abstencionismo del 40 por ciento en las elecciones presidenciales del 2012 y más del 50 por ciento en las elecciones federales del año 2015. [3] De acuerdo con Ugalde (2012) la rendición de cuentas se volvió un tema relevante hasta las postrimerías del siglo XX: en el plan nacional de desarrollo de Ernesto Zedillo y a inicios del siglo XXI en el plan nacional de desarrollo de Vicente Fox. Concretándose esto en la ley de transparencia y acceso a la información, que fue acogida en el congreso de la Unión en el año 2001 dando

origen a su vez a la transparencia. [4] Este término fue acuñado por el sociólogo Emile Durkheim (1893) y se refiere con él al conjunto de ideas y sentimientos comunes al término medio de los miembros de una sociedad. [5] Una idea similar puede encontrarse en Dunn, Delmer D (1999) “Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making” Cambrigde University Press, Cambridge. [6] Este dato puede consultarse en Sánchez, Jesús (2013) “Causas de la corrupción en Sinaloa (2000-2012)” Universidad Autónoma de Sinaloa, Sinaloa. [7] Los indicadores de pobreza que se citan son arrojados por el Consejo Nacional de Evaluación de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y pueden encontrarse en: http://www.coneval.gob.mx/medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx [8] Los materiales y la metodología pueden consultarse en: http://www.ch

iletransparente.cl/wp-content/files_mf/1347631210LibroPromoviendovaloresciudadanosenlaescuela.pdf [9] La satisfacción del usuario respecto al servicio brindado es fundamental en él funcionamiento de las instituciones, esto debido a la influencia de la corriente de la Nueva Gerencia Pública.